A atuação do Estado moderno no Brasil tem sido moldada por um processo de reforma administrativa que, desde a década de 1990, busca aprimorar a eficiência da gestão pública e aproximá-la da iniciativa privada, sem, contudo, negligenciar as formalidades essenciais. Esse movimento, impulsionado pelo “Plano Diretor da Reforma do Estado¹” de 1995 e pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998², a chamada “emenda da reforma administrativa”, visou implantar um modelo de administração gerencial, em substituição parcial ao modelo burocrático. Neste contexto, surgiu e se consolidou o que se denomina Terceiro Setor, compreendendo entidades privadas sem fins lucrativos que atuam em parceria com o Poder Público para a consecução de atividades de interesse social não exclusivas do Estado. Essas entidades são também conhecidas como paraestatais, pois operam “ao lado” do Estado para atingir finalidades públicas, sendo consideradas uma “terceira via” de atendimento ao interesse público, situando-se entre o primeiro setor (Estado) e o segundo setor (mercado).

As entidades paraestatais, ou do terceiro setor, são, em sua essência, pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que exercem atividades de interesse público sem integrar formalmente a Administração Pública. Embora não sejam criadas diretamente pelo Estado, algumas delas podem exigir autorização legislativa para sua formação. Elas não realizam serviços públicos delegados, mas sim atividades ou serviços sociais que não são de exclusividade estatal. Recebem ou buscam fomento do Poder Público, seja através de qualificações especiais, recursos financeiros ou patrimoniais, como dotações orçamentárias ou cessão de servidores. Os vínculos com o Estado, embora possam ter denominações diversas como contrato de gestão ou termo de parceria, possuem natureza jurídica de convênio. Seu regime jurídico é de direito privado, mas é parcialmente derrogado por normas de direito público, o que impõe a elas um controle estatal rigoroso, especialmente por parte dos Tribunais de Contas e do Ministério Público, dada a natureza dos recursos e objetivos envolvidos.

No cenário brasileiro, diversas categorias de entidades paraestatais foram criadas para viabilizar essa parceria entre o público e o privado:

Serviços Sociais Autônomos (Sistema S)

Os Serviços Sociais Autônomos, popularmente conhecidos como Sistema S (como SESI, SESC, SENAI, SENAC, SEBRAE), são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que são criadas por confederações privadas, mas dependem de autorização legal. Seu financiamento provém, em grande parte, de contribuições sociais de natureza tributária (contribuições parafiscais³) e/ou dotações orçamentárias do Poder Público, além de recursos próprios e doações. Seu objetivo principal é a prestação de serviços sociais não exclusivos do Estado, focando geralmente em ensino e assistência a categorias sociais ou profissionais específicas. Devido à sua natureza privada e à autonomia que lhes é conferida, estas entidades não são obrigadas a realizar concurso público para contratação de pessoal, seguindo o regime da CLT, nem estão sujeitas à exigência de licitação, devendo, contudo, disciplinar suas contratações por regulamento próprio. Seus bens são de natureza privada e seus créditos não são pagos por precatórios. Apesar disso, por gerirem recursos públicos, estão sob o controle estatal, notadamente do Tribunal de Contas da União.

Importante destacar que, de acordo com o art. 150, VI, c, da Constituição da República:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI – instituir impostos sobre: c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei.

Organizações Sociais (OS)

A Organização Social (OS) é uma qualificação jurídica, um título concedido pelo Poder Público a uma pessoa jurídica de direito privado já existente, sem fins lucrativos, que atua em áreas de interesse público não exclusivas do Estado, como ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção ambiental, cultura e saúde. Diferente dos Serviços Sociais Autônomos, as OS foram idealizadas para “absorver” atividades antes realizadas por entidades estatais que seriam extintas, promovendo uma espécie de privatização ou desestatização de certas funções.

A qualificação como OS é um ato discricionário do Poder Público, cabendo ao Ministro ou titular do órgão supervisor da área de atividade da entidade avaliar a conveniência e oportunidade, sempre respeitando os princípios da Administração Pública. Requisitos para essa qualificação incluem a comprovação de ausência de fins lucrativos, com aplicação integral dos excedentes na própria atividade, e a previsão de um conselho de administração com a participação obrigatória de representantes do Poder Público e da comunidade. Uma vez qualificadas, são declaradas entidades de interesse social e utilidade pública.

O instrumento formal de parceria entre a OS e o Estado é o contrato de gestão. Por meio dele, a OS pode receber recursos orçamentários, permissão de uso de bens públicos com dispensa de licitação e cessão de servidores públicos com ônus para o órgão de origem. O Supremo Tribunal Federal (STF), em julgamento da ADI 1.923/DF, reconheceu que o contrato de gestão tem natureza de convênio e que as OS, por serem entidades privadas, não precisam licitar para adquirir bens ou contratar serviços, mas devem seguir um procedimento público, objetivo e impessoal previsto em regulamento próprio. O mesmo princípio se aplica à contratação de empregados, que se submetem ao regime da CLT, sem exigência de concurso público, mas com procedimento seletivo objetivo e impessoal. A fiscalização da execução do contrato de gestão é realizada pelo Ministério supervisor e pelo Tribunal de Contas, com responsabilidade solidária em caso de irregularidades. A desqualificação da OS ocorre por descumprimento do contrato de gestão ou da lei, garantindo-se o devido processo legal.

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)

A Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), regida pela Lei nº 9.790/99, também é uma qualificação jurídica concedida a entidades de direito privado sem fins lucrativos. Uma diferença relevante em relação às OS é que as OSCIPs não foram criadas com o propósito de substituir entidades da Administração Pública. A qualificação como OSCIP é um ato vinculado, ou seja, se a entidade preenche os requisitos legais, o Poder Público tem o dever de conferir o título, sem margem para discricionariedade quanto à conveniência e oportunidade. A autoridade competente para essa qualificação é o Ministro da Justiça.

Para se qualificar, a entidade deve estar constituída e em funcionamento regular há, no mínimo, três anos (no âmbito federal) e atuar em uma das diversas atividades sociais previstas na lei, cujo rol é bem mais amplo que o das OS. A legislação veda a qualificação de certas entidades, como sociedades comerciais, sindicatos, instituições religiosas (para fins exclusivamente religiosos), partidos políticos e até mesmo Organizações Sociais. Em termos de governança, as OSCIPs exigem a constituição de um conselho fiscal ou órgão equivalente, mas a participação de representantes do Poder Público é facultativa, e não obrigatória como nas OS.

O instrumento de parceria com o Estado para as OSCIPs é o termo de parceria. Através dele, podem receber recursos orçamentários e permissão de uso de bens públicos, mas a lei não prevê a cessão de servidores públicos. A fiscalização é realizada de forma similar à das OS, com ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público. A desqualificação de uma OSCIP ocorre se ela deixar de preencher os requisitos previstos em lei, mediante processo administrativo com contraditório e ampla defesa.

Organização da Sociedade Civil (OSC)

A Organização da Sociedade Civil (OSC), introduzida pela Lei nº 13.019/2014, o Marco Legal das Organizações da Sociedade Civil, representa uma abordagem mais abrangente e flexível para as parcerias. A característica mais marcante das OSCs é que sua qualificação jurídica é conferida ex lege; ou seja, a própria lei as define e classifica, sem a necessidade de um ato formal de qualificação do Poder Público. O marco legal é uma norma geral de aplicação nacional, vinculando União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e estabelece os instrumentos de parceria:

• Termo de Colaboração: Utilizado quando o plano de trabalho é proposto pela própria Administração Pública e envolve transferência de recursos financeiros.
• Termo de Fomento: Utilizado quando o plano de trabalho é proposto pela própria OSC e envolve transferência de recursos financeiros.
• Acordo de Cooperação: Utilizado quando a parceria não envolve transferência de recursos financeiros, e em regra, não exige chamamento público.

O principal procedimento para seleção das OSCs é o chamamento público, um processo seletivo simplificado pautado pelos princípios da impessoalidade e igualdade de oportunidades. Há prazos mínimos de constituição para a habilitação da OSC no chamamento público: 1 ano para municípios, 2 anos para Estados e DF, e 3 anos para a União. A lei também prevê hipóteses de dispensa e inexigibilidade de chamamento público, em situações como urgência, calamidade pública ou inviabilidade de competição devido à singularidade do objeto.

As OSCs que celebram parcerias estão sujeitas a vedações, como não poder estar omissas na prestação de contas de parcerias anteriores ou ter dirigentes que sejam membros de Poder ou do Ministério Público na mesma esfera governamental. Não é exigida contrapartida financeira para as parcerias, e os bens permanentes adquiridos com recursos da parceria devem ser gravados com cláusula de inalienabilidade e promessa de transferência à Administração Pública em caso de extinção da OSC. É vedada a utilização de recursos públicos repassados para finalidade alheia ao objeto da parceria e para pagar servidores ou empregados públicos, salvo exceções legais. O monitoramento e a avaliação são essenciais, e a prestação de contas é obrigatória, com prazos e normas rigorosas, podendo ser aprovada com ressalvas ou rejeitada, levando à instauração de tomada de contas especial em caso de irregularidades.

Entidades de Apoio

As Entidades de Apoio são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por servidores públicos em nome próprio (sob a forma de associação, cooperativa ou fundação) para a prestação de serviços sociais não exclusivos do Estado. Embora não haja um marco legal genérico para todas, a Lei nº 8.958/94 as regulamenta especificamente para o apoio a projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento científico e tecnológico e estímulo à inovação em Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e Instituições Científicas e Tecnológicas (ICTs). Para atuar neste contexto, devem ser constituídas como fundações e realizar registro e credenciamento específicos. Podem celebrar convênios com as IFES e ICTs, e, apesar de serem entidades privadas, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) entende que, por prestarem serviço público, se sujeitam à responsabilidade civil objetiva do Estado.

Conclusão

A compreensão das entidades paraestatais e do terceiro setor é fundamental para analisar a dinâmica da Administração Pública brasileira. Da busca por maior eficiência e do conceito de “Estado Mínimo” na Reforma Administrativa da década de 1990, emergiu um arcabouço legal complexo que visa fomentar a atuação de entidades privadas em atividades de interesse público. Serviços Sociais Autônomos, Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e Organizações da Sociedade Civil, além das Entidades de Apoio, representam os diferentes modelos pelos quais o Estado busca parceiros para a execução de políticas sociais. Apesar de suas particularidades quanto à criação, qualificação, instrumentos de parceria, fontes de recursos e regime jurídico, todas compartilham a natureza de entidades privadas sem fins lucrativos que operam ao lado do Estado para o interesse público, sujeitas a um regime jurídico misto e a um rigoroso controle público, buscando um equilíbrio entre a agilidade da gestão privada e a transparência na aplicação de recursos públicos.

1. https://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf ↩︎
2. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm ↩︎
3.  Constituição da República, art. 240. Ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical.
   ↩︎