A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4964/SE, julgada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), foi um caso de relativa relevância que tocou em pontos sensíveis da relação entre os estados e a União, especialmente no que diz respeito à autonomia dos entes federativos para legislar sobre a organização de seus próprios Tribunais de Contas. Essa ação foi proposta pelo Governador do Estado de Sergipe contra dispositivos da Constituição daquele estado, que, em sua visão, extrapolavam os limites estabelecidos pela Constituição Federal de 1988. O caso se desenrolou por alguns anos e teve seu desfecho em sessão virtual do STF, com uma decisão que delineou importantes balizas para a atuação legislativa dos estados.

No centro da controvérsia estavam duas previsões específicas da Constituição do Estado de Sergipe. A primeira, contida no artigo 47, inciso XXIV, alínea “a”, tratava do processo de escolha e aprovação de Conselheiros do Tribunal de Contas Estadual pela Assembleia Legislativa. Essa norma previa, entre outras coisas, a votação secreta para a aprovação das indicações e um modelo de “dupla deliberação” para os Conselheiros indicados pela própria Assembleia. A segunda previsão questionada, no artigo 84, inciso XXII, estabelecia um prazo de vinte dias para que o Governador nomeasse tanto os Desembargadores quanto os Conselheiros do Tribunal de Contas, após o recebimento das respectivas indicações.

O Governador de Sergipe argumentava que essas regras da Constituição Estadual eram incompatíveis com o que a Constituição Federal estabelece, violando princípios como o da publicidade e o da separação de poderes. Ele sustentava que o modelo federal deveria ser seguido de forma estrita, sem que os estados pudessem criar fases adicionais ou impor prazos não previstos na Carta Magna da União. Para a Assembleia Legislativa de Sergipe, por outro lado, as normas estaduais apenas exerciam a competência suplementar dos estados, seguindo a lógica da simetria com o modelo federal, onde há precedentes para a votação secreta e a organização das Cortes de Contas.

Ao longo do processo, tanto a Advocacia-Geral da União (AGU) quanto a Procuradoria-Geral da República (PGR) foram ouvidas, reiterando seus pareceres em diferentes fases do trâmite. A AGU, por exemplo, defendeu a constitucionalidade do voto secreto para os Conselheiros de Contas, mas considerou inconstitucional o prazo de nomeação imposto ao Governador. A PGR seguiu uma linha semelhante, reforçando que o modelo federal dava autonomia aos estados para definir alguns aspectos do procedimento de escolha, mas não para criar restrições adicionais ao Executivo.

O julgamento final do STF, concluído em dezembro de 2024, trouxe um veredito que dividiu os pedidos do Governador, concedendo-os parcialmente. Para entender o impacto dessa decisão, é crucial analisar cada um dos pontos questionados e o raciocínio do Supremo.

Primeiramente, no que se refere ao artigo 47, XXIV, “a”, da Constituição de Sergipe, que dispunha sobre a votação secreta e a dupla deliberação para a escolha de Conselheiros do Tribunal de Contas, o STF firmou seu entendimento pela constitucionalidade plena. A Corte considerou que a adoção do voto secreto pela Assembleia Legislativa de Sergipe para a escolha dos Conselheiros do Tribunal de Contas não diverge do modelo federal. Essa prática encontra amparo na Constituição Federal, especificamente no artigo 52, inciso III, alínea “b”, que prevê o voto secreto para a aprovação de indicações de Ministros do Tribunal de Contas da União pelo Senado Federal.

A razão para essa permissão, segundo o Tribunal, é a mesma que justifica o sigilo em votações no Senado Federal: evitar constrangimentos aos parlamentares em questões de pessoal. Embora o princípio da publicidade seja a regra, ele comporta exceções, e essa é uma delas. O STF também considerou constitucional a previsão de dupla deliberação pela Assembleia Legislativa. A Corte entendeu que essas são “inovações pontuais no procedimento” que não afetam a organização, composição e fiscalização essenciais das Cortes de Contas estaduais, inserindo-se na margem de autonomia que o constituinte federal permite aos estados para disciplinar aspectos internos do próprio Poder Legislativo.

Em segundo lugar, a análise do artigo 84, XXII, da Constituição de Sergipe, que fixava um prazo de vinte dias para o Governador nomear Desembargadores e Conselheiros do Tribunal de Contas, teve um desfecho diferente, demonstrando os limites da autonomia legislativa estadual. O STF declarou a inconstitucionalidade da fixação de prazo para a nomeação dos Conselheiros do Tribunal de Contas pelo Governador.

A fundamentação para essa parte da decisão é robusta: a Constituição Federal de 1988 não estabelece qualquer prazo específico para a nomeação de Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados pelo Chefe do Poder Executivo. O modelo federal de organização, composição e fiscalização das Cortes de Contas é considerado de reprodução compulsória pelos entes federativos, conforme o artigo 75 da Constituição Federal. Isso significa que os estados devem seguir o padrão estabelecido pela União para essas instituições, e o legislador estadual não pode criar regras mais restritivas ou impor limites não previstos no âmbito federal.

A imposição desse prazo pelo legislador estadual foi vista como uma interferência indevida do Poder Legislativo no Executivo, violando o fundamental princípio da separação de poderes. Para reforçar esse ponto, o STF mencionou que, inclusive no âmbito federal, uma proposta de emenda constitucional (PEC 68/2013) que visava a fixar tal prazo para a nomeação de agentes políticos pelo Presidente da República foi arquivada, o que sugere a intenção do legislador constituinte originário em não vincular o Executivo a prazos nesse aspecto.

Contudo, a decisão do STF foi mais matizada. Enquanto o prazo para a nomeação dos Conselheiros do Tribunal de Contas foi declarado inconstitucional, a fixação do prazo de vinte dias para a nomeação dos Desembargadores foi considerada constitucional. A razão para essa diferença é que a Constituição Federal, em seu artigo 94, parágrafo único, prevê um prazo similar para a nomeação de membros de tribunais pelos Chefes do Executivo. Ou seja, existe um paralelo na norma federal para o caso dos Desembargadores, mas não para os Conselheiros de Contas.

Diante dessa particularidade, o STF utilizou a técnica da interpretação conforme a Constituição. Isso significa que, em vez de anular todo o dispositivo, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade apenas da expressão “respectivamente, […] e à publicação do ato de escolha pela Assembleia Legislativa” presente no artigo 84, inciso XXII, da Constituição de Sergipe. Além disso, deu uma interpretação à expressão “nos vinte dias subsequentes” para que esta se aplique exclusivamente à nomeação dos desembargadores. Essa técnica permite preservar a parte da norma que é compatível com a Constituição Federal, evitando a anulação integral do dispositivo e garantindo a manutenção da separação de poderes.

Em suma, a decisão na ADI 4964 é um marco importante para a compreensão dos limites da autonomia legislativa dos estados dentro do pacto federativo brasileiro. Ela reafirma que, embora os estados possuam considerável autonomia para auto-organização, essa prerrogativa não é absoluta e deve sempre estar em estrita simetria com os princípios e normas da Constituição Federal.

A permissão para o voto secreto e a dupla deliberação na escolha dos Conselheiros de Contas pelo Legislativo Estadual demonstra uma margem de conformação para inovações procedimentais que não subvertam o modelo federal essencial. Por outro lado, a vedação à imposição de prazos não previstos para nomeações de Conselheiros pelo Governador reforça que os estados não podem criar novas restrições ao Executivo que alterem o equilíbrio de poderes estabelecido pela Carta Magna federal. O STF, com essa decisão, consolida seu papel de árbitro na manutenção do delicado equilíbrio federativo, assegurando que a autonomia dos estados seja exercida dentro dos contornos da Constituição da República.